Як порахувати справжній дефіцит державних фінансів, які неочевидні чинники впливають на його зростання та скільки грошей треба на обслуговування й виплату боргів, розповідає старший економіст Dragon Capital Олена Білан.
1. Який насправді бюджетний дефіцит?
Держбюджет у січні-липні було зведено з дефіцитом у розмірі 13,4 млрд грн за інформацією Державного казначейства. Складається враження, що держава витратила коштів більше, ніж зібрала податків. Насправді дані державного бюджету не дають повного уявлення про стан державних фінансів. Адже державний бюджет — це тільки частина державних фінансів, суттєва, але частина.
Місцеві бюджети. Кожен рік місцеві органи влади затверджують близько 9000 бюджетів. Усі місцеві бюджети зводяться разом, а також з державним кошторисом, у так званий Зведений бюджет. Місцеві органи влади в січні-липні показали профіцит у розмірі майже 21 млрд грн. У результаті Зведений бюджет також профіцитний.
Фонди. До державних фінансів належать і позабюджетні фонди загальнообов'язкового державного страхування. Найбільшим з них є Пенсійний фонд, дані якого свідчать, що в січні-липні цього року витрати на пенсії становили 204 млрд грн і перевищили надходження, які становили 196 млрд. Це створило додатковий дефіцит у розмірі 8,5 млрд грн.
Бюджет сектору державного управління. Разом державний бюджет, місцеві бюджети та бюджети фондів соцстрахування формують бюджет сектору державного управління, який віддзеркалює стан державних фінансів. Його можна отримати, якщо додати усі три складові: баланс державного бюджету (-13,4 млрд грн), баланс місцевих бюджетів (+21 млрд грн) та баланс Пенсійного фонду (-8,5 млрд грн).
Однак це ще не все. Бюджетні дані, які оприлюднюють українські органи влади, не завжди відповідають міжнародній методології. Часто до доходів державного бюджету включають одноразові надходження, які в міжнародній практиці вважають джерелом фінансування дефіциту. Наприклад, цього року до доходів зарахували майже 8 млрд грн надходжень від продажу 4G-ліцензій.
Результат. Таким чином, у січні-липні цього року дефіцит державних фінансів становив 8,7 млрд грн = (-13,4 млрд баланс державного бюджету — 7,9 млрд коригування) + 21 млрд баланс місцевих бюджетів – 8,5 млрд баланс Пенсійного фонду.
2. Дефицит 8,7 млрд грн — багато це чи мало?
Якщо порівняти бюджетні показники цього року з минулорічними, то ситуація має невтішний вигляд. У січні-липні минулого року в секторі держуправління був профіцит у розмірі 25 млрд грн, а в такому ж періоді цього року — дефіцит у розмірі 8,7 млрд грн. Але якщо порівняти сьогоднішній показник з іншими роками, то він не видається катастрофічним. За винятком 2015 та 2017 років, у січні-липні формувався дефіцит, і його розмір часто становив десятки мільярдів гривень. Наприклад, за перші 7 місяців 2013-го він був 35,3 млрд грн, а за цей же період 2009-го — 27,7 млрд грн.
3. Чому виник бюджетний дефіцит?
Хоча дефіцит бюджету залишається помірним, варто з'ясувати, чому він все ж таки виник. Головна причина: доходи держави (тут і далі сектору держуправління, а не тільки державного бюджету) зростають не так швидко, як видатки.
3.1. Швидке зростання видатків
За нашими оцінками, у січні-липні видатки сектору державного управління зросли на 28% рік до року (р/р) — приблизно таким самим темпом, як і минулого року. Головні чинники — зростання витрат на пенсії (43%), фінансування освіти (20%), комунальні субсидії (38%) та ін. У 2018 році Верховною Радою витрати кошторису країни були підвищені на 40 млрд грн. Також на початку цього року уряд збільшив пенсії військовим пенсіонерам, що потребувало 7,8 млрд грн додаткових витрат з Пенсійного фонду.
3.2. Сповільнення росту доходів
Темпи зростання доходів уповільнилися до 21% р/р у січні-липні цього року із 47% у січні-липні минулого. Великою мірою, сповільнення доходів було заплановане. Наприклад, при підготовці державного бюджету уряд очікував, що відбудеться зниження рентних платежів через зміну структури ринку добування газу. Але і тут були неприємні сюрпризи — зміцнення курсу гривні (26,7 у першому півріччі при закладених у бюджет 29,3 і як наслідок — сповільнення темпів приросту надходжень від податків на імпорт) та різке уповільнення надходжень від акцизів (на 17% менше запланованих) через неочікуване падіння виробництва цигарок.
Тим не менш, ситуація не є критичною. За результатами року можливе недовиконання доходів, але його обсяг може бути компенсований недофінансуванням деяких видатків.
4. Тож що пішло не так з бюджетом?
Тим не менш, проблеми в державних фінансах є, і суттєві. Але виникли вони не тільки через дефіцит бюджету, який, як ми бачимо, залишається помірним. А через брак коштів для фінансування дефіциту на тлі зростаючого тягаря боргових погашень.
У січні-липні поточного року уряд погасив зовнішніх зобов'язань на 25 млрд грн ($0,9 млрд у еквіваленті), що в чотири рази більше, ніж 6,2 млрд грн у січні-липні 2017 р. На погашення внутрішніх боргів, включаючи валютні, витрачено 96 млрд грн, що також набагато більше, ніж 50 млрд грн минулого року. Додавши до цих цифр дефіцит бюджету (віднявши профіцит минулого року), побачимо, що потреби у фінансуванні зросли майже в чотири рази — до 130 млрд грн.
5. Проблеми із запозиченнями
Без отримання наступного траншу від МВФ Україна не може отримати бюджетну підтримку від інших міжнародних кредиторів (ідеться передусім про макрофінансову допомогу від ЄС та позики Світового банку) та запозичити на зовнішніх ринках. Тільки наприкінці серпня Міністерству фінансів вдалося залучити кошти через приватне розміщення єврооблігацій, але невелику суму (близько $0,7 млрд) під високий відсоток (9,1% річних) та на дуже короткий строк (до лютого 2019-го).
Із внутрішніми боргами ситуація була трохи кращою. Міністерству фінансів вдалось продати $2,2 млрд валютних облігацій (ОВДП) на внутрішньому, що трохи більше, ніж $2,2 млрд погашень валютних ОВДП. А от гривневих запозичень ледве вистачає, щоб виконати заплановані погашення.
Також допомогли надходження від продажу 4G-ліцензій (пам'ятаємо, що ми їх рахуємо як джерело фінансування). Проте джерел фінансування все одно не вистачало.
6. Майже пуста скарбниця
Звідки ж узялися кошти на виплати? Для виплат зовнішніх запозичень та фінансування дефіциту уряд використовував свої залишки, накопичені минулого року. У результаті і гривневі, і валютні запаси уряду поступово знижувалися, наближаючись до критичної позначки. Наприкінці липня на Єдиному казначейському рахунку (ЄКР) уряду, з якого проводиться більшість гривневих бюджетних платежів, залишилося лише 2,0 млрд грн — це найнижчий показник з кінця 2013 р. Ситуація з валютною ліквідністю була трохи кращою: за словами в.о. міністра фінансів Оксани Маркарової, валютні залишки становили $0,8 млрд (21 млрд грн в еквіваленті). У серпні ситуація поліпшилася. Валютні залишки зросли до оціночних $1,2 млрд завдяки приватному розміщенню єврооблігацій, а залишки коштів на ЄКР підстрибнули до 27 млрд грн завдяки сезонному збільшенню доходів бюджету, пов"язаному зі сплатою податку на прибуток підприємств.
7. Що далі?
Незважаючи на серпневе збільшення коштів на рахунках уряду, ситуація залишається напруженою. Адже потреби у фінансуванні зростатимуть. У вересні-грудні уряд має погасити боргів на суму 60 млрд грн. Крім того, дефіцит бюджету суттєво збільшується під кінець року. За умови виконання річного плану дефіциту бюджету (80,6 млрд грн) загальні потреби у фінансуванні до кінця року становитимуть 132 млрд грн. Тобто потреби у фінансуванні протягом чотирьох наступних місяців будуть такими ж великими, які і за сім місяців з початку року.
Внутрішніх джерел фінансування не вистачить, щоб повністю перекрити такі великі потреби у фінансуванні. Наразі основний внутрішній кредитор уряду — комерційні банки. Валютних коштів у банківській системі також недостатньо, щоб профінансувати потреби уряду. Крім того, банки обмежені нормативами, які встановлює НБУ, щоб уникнути банківської кризи.
Єдиний вихід — відновлення доступу до зовнішніх запозичень у бюджет, який залежить від домовленості з МВФ щодо наступного траншу (у резерви НБУ). Якщо влада досягне угоди з МВФ, то зможе позичити у міжнародних партнерів (Світового банку, Євросоюзу) та на ринку єврооблігацій кошти, необхідні для фінансування запланованих до кінця року виплат.
Без зовнішніх кредитів кошти в уряду можуть закінчитися вже в найближчі місяці або навіть тижні. Тоді необхідно буде скорочувати видатки, тобто де-факто проводити секвестр бюджету, та/або не платити за боргами — оголошувати дефолт.
8. Як уникнути проблем у майбутньому?
Тягар боргових виплат залишиться важким у 2019-му і в наступних роках. Тому загальні потреби у фінансуванні будуть високими навіть за умови помірного дефіциту бюджету.
Щоб знову не потрапити в халепу, уряд має проводити зважену бюджетну політику: консервативно прораховувати доходи бюджету, встановлювати верхню межу дефіциту, яку реально профінансувати запозиченнями (але не більше 2-2,5% від ВВП), та розподіляти видатки, виходячи з наявних ресурсів.
Зважаючи на зростання виплат за зовнішніми боргами, нових зовнішніх запозичень уряду не уникнути. А іноземні кредитори будуть готові надалі кредитувати Україну тільки за умови збереження макроекономічної стабільності та проведення відповідальної економічної політики.
VoxUkraine, для "Про Заходу"
Повну версію експлейнера читайте на сайті
