29 вересня 2018 р. в електронних ЗМІ Закарпаття було розміщено інформацію від обласної влади про те, що "скликання в Мукачеві позачергових сесій та їхні подальші рішення про приєднання сіл нічого реального за собою не несе – це тільки пустий піар…, як і попередні рішення Мукачівської міської ради про приєднання сіл". І на підтвердження цього висновку наведено витяг із ст. 174 Земельного кодексу України, зокрема: "Органи, які приймають рішення про встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних одиниць.
- Рішення про встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України"
- Рішення про встановлення і зміну меж сіл, селищ, які входять до складу відповідного району, приймаються районною радою за поданням відповідних сільських, селищних рад".
Отже, імовірно йдеться про те, що ніби при створенні Мукачівської ОТГ не виконані окремі норми Земельного кодексу України щодо зміни меж сіл, міста і району.
У зв'язку з цим Регіональний офіс впровадження децентралізаційної реформи Закарпатського РВ АМУ повідомляє про нинішній стан справ у законодавчому забезпеченні децентралізаційної реформи в Україні і зокрема – процесів формування ОТГ з центрами на основі міст обласного значення, якими на Закарпатті є міста Ужгород, Мукачево, Хуст, Берегово і Чоп.
- цитовані обласною владою вище ч.1 і ч.2 ст. 174 Земельного Кодексу України стосуються зміни меж "міст", "сіл і селищ" як населених пунктів, тобто забудованих територій (або адміністративно-територіальних одиниць базового рівня). Але ж приєднання сільських територіальних громад до міської територіальної громади м. Мукачево не супроводжується ані змінами меж міста, ані сіл як населених пунктів, бо мова йде про приєднувану суміжну територію сільської ради, юрисдикція якої поширюється і на земельні території поза межами населеного пункту – власне села. Території села і сільської ради – це різні правові і термінологічні поняття. Більше того, згідно ч. 3 ст. 4 ЗУ "Про добровільне об'єднання територіальних громад" – "Добровільне об'єднання територіальних громад не призводить до зміни статусу населених пунктів як сільської чи міської місцевості". Отже, створювана Мукачівська ОТГ складатиметься з незміненої за межами міської території і приєднаної сільської території (територій) сільської ради, в якій межі села як населеного пункту також не зміняться – принаймні, на час приєднання, адже село може надалі розбудовуватись і змінити свої межі, але вже у складі ОТГ. Інша річ – на величину приєднаних сільських територій зменшиться територія району як адміністративно-територіальної одиниці.
- проблема правового регулювання зміни меж району при формуванні ОТГ виникла на практиці відразу після прийняття у 2015 році ЗУ "Про добровільне об'єднання територіальних громад". Виникала вона здебільшого у зв'язку з тим, що нерідко ОТГ створювали територіальні громади, розташовані на територіях суміжних районів, тоді як законодавство щодо зміни меж району не було належно врегульовано. З цієї ж причини міста обласного значення теж не могли на практиці ставати центрами створюваних ОТГ, бо їх міські території не входять до територій відповідних районів, хоча вони найчастіше і є "районними центрами". Ці проблеми загалом були вирішені через прийняття у 2017 р. ЗУ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей добровільного об'єднання територіальних громад, розташованих на територіях суміжних районів", а також – прийняттям у 2018 р. ЗУ "Про внесення змін до ЗУ "Про добровільне об'єднання територіальних громад" щодо добровільного приєднання територіальних громад сіл, селищ до територіальних громад міст республіканського, Автономної Республіки Крим, обласного значення".
З прийняттям зазначених законів відповідні зміни і доповнення були внесені як у ЗУ "Про добровільне об'єднання територіальних громад", так і в Земельний кодекс України та ЗУ "Про місцеві державні адміністрації". Узагальнене резюме цих законодавчих змін наступне. У випадку створення ОТГ з сільських і селищних територіальних громад із суміжних районів спочатку формується ОТГ, проводяться в ній перші вибори і лише потім проводяться змінимеж районів через Верховну Раду України (на Закарпатті таких випадків ОТГ поки-що немає). У випадку добровільного приєднання територіальних громад сіл і селищ до територіальних громад міст обласного значення (Мукачівська ОТГ) згаданим законом було внесено таку ч. 10 до ст. 7 ЗУ "Про добровільне об'єднання територіальних громад": "Утворення об'єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли територіальна громада міста республіканського Автономної Республіки Крим або обласного значення і територіальна громада (територіальні громади) села, селища, іншого міста суміжного району, зміни меж районів не потребує".
Для території міста обласного значення, яка не входить до території оточуючого його району, цей самий район і є суміжним. Отже, утворення ОТГ у складі такого міста обласного значення згідно закону "не потребує зміни меж району". І навіть якби гіпотетично виникала б необхідність зміни меж району, то в дію вступила б інша норма закону, відповідно до якої спочатку повністю формується і юридично легітимізується ОТГ, а вже потім здійснюються зміни меж району згідно процедур, визначених законами.
Насамкінець зауважимо, що неточне, але водночас і невірне трактування окремих норм законодавства щодо формування ОТГ на основі міст обласного значення – як "приєднання сіл" до міста, а не приєднання сільських територіальних громад до міської територіальної громади з реорганізацією сільських рад у старостати – є доволі типовим і поширеним явищем як у ЗМІ, так і навіть серед органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Втім, таке неточне і невірне трактування може в результаті призвести до неправильних висновків щодо невідповідності проектів рішень і рішень сільських рад та міської ради, що створюють ОТГ, Конституції та законам України і зокрема – Земельному кодексу України. Насправді виконання Земельного кодексу України на етапах створення Мукачівської ОТГ у складі 5-ох приєднуваних сільських територіальних громад не передбачене законами, а існуючі норми Земельного кодексу стосуються меж міст, селищ і сіл, які в процесі створення ОТГ не змінюються.
Олег Лукша, консультант з правових питань Закарпатського РВ АМУ
